Годишна посланическа конференция в Министерството на външните работи
(София, 28 юли – 1 август 2008 г.)
Панел “Взаимодействие на България със страните членки и с институциите на ЕС”
Изказване на председателя на Народното събрание Георги Пирински на тема „Ролята на Народното събрание за осигуряването на ефективно членство на страната ни в ЕС”
София, 30 юли 2008 г.
Към момента на присъединяването на България към Европейския съюз по принцип завърши процеса на хармонизиране на българското законодателство с действащите до този момент европейски актове. Оттук нататък, на въвеждане в българското законодателство подлежат новоприетите актове на институциите на ЕС. Ето защо, и обемът на законите, приемани във връзка с въвеждане на новоприети директиви, намаля в сравнение с обема на законите, приемани в тази връзка преди присъединяването на България към ЕС.
Същевременно пълноправното членство на Република България поставя националното законодателство в една нова реалност. Част от законодателството, приложимо на територията на България като държава членка на Съюза, по-специално регламентите, вече се приема на ниво ЕС, от европейските институции, без пряко участие на Народното събрание в законотворческия процес.
От друга страна, пълноправното членство в ЕС постави пред Народното събрание нови задачи и предизвикателства. Важно значение в тази връзка има парламентарният контрол върху участието на българското правителство в процеса на взимане на решения в ЕС.
Реформата на ЕС също предвижда нови, разширени функции на националните парламенти на държавите членки. Тук следва да се спомене преди всичко контролът за субсидиарност по отношение на проектите на законодателни актове, чрез който националните парламенти придобиват нова възможност за въздействие върху процеса на взимане на решения в ЕС. Новите функции са свързани и с нови отговорности за Народното събрание. Националните парламенти и Народното събрание в частност, са изправени пред предизвикателството да се подготвят за тяхното ефективно упражняване.
Накратко основните направления в дейността на Народното събрание във връзка с членството на България в ЕС се състоят в следното.
І. Процесът на транспониране на актове на ЕС в българското законодателство продължава да заема важно място в законодателната програма на Народното събрание. За периода 01.01.2007 г. до 28.07.2008 г. Народното събрание е приело 39 закони, въвеждащи актове на ЕС в българското законодателство. Като по-важни между тях могат да бъдат посочени Закона за електронните съобщения, Закона за пазарите на финансови инструменти, Закона за признаване на професионалните квалификации, ЗИД на Закона за Закона за мерките срещу изпирането на пари, Закон за регионалното развитие.
Важно е да се отбележи, че новите директиви на ЕС се транспонират в българското законодателство в предвидените срокове. Показателна в тази връзка е статистиката за транспониране на приетите директиви, поддържана от Европейската комисия. Съгласно данните от тази статистика към месец юни България е на трето място сред държавите членки, след Литва и Словакия, по транспониране на директиви, като процентът на въведените такива е 99,74 %. За тези резултати безспорно заслуга има и българският парламент.
Във връзка с процедурата за нарушения на Договорите, известна като процедура по infringement, следва да се отбележи, че до настоящия момент няма процедура, която да е завършила с осъждане на България. В тази връзка Народното събрание също така предприема мерки за осигуряване своевременно отстраняване на несъответствията и предотвратяване осъждания на България от Съда на ЕО за нарушения. Законопроектите, имащи за цел отстраняване на несъответствия или въвеждане на директиви, за които срокът за транспониране е изтекъл, се разглеждат и приемат приоритетно.
Приети бяха и законите, посочени от Европейската комисия в индикативните показатели по механизма за сътрудничество и проверка на напредъка във важни области на съдебната реформа и борбата срещу корупцията и организираната престъпност, а именно измененията в Конституцията, новия Закон за съдебната власт и новия Граждански процесуален кодекс.
На следващо място, предмет на обсъждане от Народното събрание понастоящем са и редица закони, които са насочени към предотвратяване и борба с корупцията и осигуряване на по-голяма прозрачност в дейността на държавните институции. Така например, в момента се обсъждат внесения от правителството Законопроект за конфликт на интереси, както и законопроекти за публичност на лобистката дейност, и проекти на ЗИД на Закона за достъп до обществената информация.
ІІ. Друга част от законодателната дейност на Народното събрание, свързана с членството ни в ЕС, е свързана с ратифицирането на договори на ЕС (договори между държавите членки или между ЕС и трети страни). В тази насока през настоящата година най-същественият договор безспорно бе Договорът от Лисабон, който Народното събрание ратифицира на 21 март 2008 г. Ратификацията бе предшествана от задълбочен дебат на измененията, предвидени в Договора, проведен в парламентарните комисии и в пленарна зала. Нещо повече, Народното събрание бе организатор на специална конференция на тема “Договорът от Лисабон - гражданите, парламентите, Съюзът”, чиято основна цел бе да се инициира и проведе дискусия с различни представители на българските институции и на гражданското общество по такива въпроси от значение за българските граждани като Хартата за основните права на ЕС. В рамките на конференцията бе обсъден и въпросът за разширената роля на националните парламенти в ЕС.
ІІІ. Друго важно направление в работата на Народното събрание, свързана с членството на страната ни в ЕС, е осъществяването на парламентарен контрол върху участието на българското правителство в процеса на взимане на решения в ЕС. Значението на този контрол нараства с нарастването на наднационалните елементи в европейския законодателен процес.
В момента в държавите членки са се оформили, най-общо казано, два модела за парламентарен контрол по европейските въпроси.
Единият е базиран върху предварителния подбор на европейските актове, които ще бъдат контролирани. Ние сме възприели този модел. При нас подборът се извършва в края на годината по отношение на актовете, които ще се появят през следващата година. Подборът става на базата на Годишната работна програма на Европейската комисия. Този модел може да се определи като документарен, тъй като в центъра на вниманието е съдържанието на документа.
Другият модел се базира на текущото наблюдение на европейския законодателен процес. Следи се цялата входяща информация от европейските институции и на парламентарен контрол се подлагат позициите на правителството по всички въпроси за всяко едно от заседанията на Съвета на ЕС, разбира се в различна степен, в зависимост от важността на разглежданите точки. Този модел може да се обозначи като функционален, защото в основата му е контролът за функционирането на механизма за приемане на решения на ЕС.
И двата модела имат предимства и недостатъци. Документарният модел изисква по-малък капацитет и позволява да се навлезе в детайлите на актовете, но при нето е твърде трудно да се “уловят” за парламентарен контрол актове, които не са били заложени в Годишната работна програма на Европейската комисия. Функционалният модел е трудоемък и сложен, а и изисква наличието на опит в работата с европейските документи. Ако тези предпоставки не са налице, той може да доведе до “прегряване” и “запушване” на каналите за информация.
Процедурата за упражняване на парламентарен контрол върху участието на българското правителство в процеса на взимане на решения в ЕС е уредена в Глава Десета от ПОДНС “Парламентарно наблюдение и контрол по въпросите на ЕС”. Тя доразвива разпоредбата на чл. 105, ал. 4 от Конституцията на Република България, съгласно която “когато участва в разработването и приемането на актове на Европейския съюз, Министерският съвет информира предварително Народното събрание и дава отчет за своите действия”.
Съгласно тази процедура в началото на всяка календарна година Народното събрание приема Годишна работна програма по въпросите на ЕС, в която указва кои проекти на актове, разглеждането на които на ниво ЕС предстои през съответната година, желае да контролира. Така например, в Годишната работна програма на Народното събрание по въпросите на Европейския съюз за 2008 г. са включени 34 законодателни предложения на Европейската комисия, сред които са такива важни предложения като пакетът от 4 директиви “Климат-енергетика”, проектът за Директива относно прилагането на принципа на равно третиране извън работното място, проект на Директива относно общия режим за облагане с акциз, проект на Директива за повишаване на ефикасността на мерките за безопасност по пътищата и други.
МС внася в Народното събрание правителствената позиция по проектите на актове, включени в Годишната работна програма на парламента. Най-напред, ресорните парламентарни комисии, а след тях и Комисията по европейските въпроси, обсъждат проектоактовете на ЕС, рамковите позиции на правителството по тях, анализите на експерти и приемат своите становища. Накрая, от името на председателя на Народното събрание се изпраща доклад до министър-председателя, в който се изразява мнението на парламента за това как трябва да се реагира от наша страна в Съвета на ЕС при приемането на съответния акт. При това се търси оптимално съчетание между интересите на Съюза като цяло и българските национални интереси.
От началото на упражняване на този нов парламентарен контрол през 2007 г. до настоящия момент по тази процедура са разгледани общо 35 проекти на актове на институциите на ЕС. При по-голямата част от тях, Народното събрание е подкрепило позицията на МС без забележки, но има и актове, във връзка с които са отправени конкретни препоръки за изменение на позицията. Така например, при разглеждането на проекта на Директива за минимални санкции за работодатели на нелегално пребиваващи работници от трети страни парламентарната Комисията по европейски въпроси е установила нарушение на принципа на пропорционалност във връзка с мярката, предвиждаща определен, сравнително голям, брой ежегодни инспекции на предприятия за предотвратяване наемането на такива работници. Комисията е препоръчала на правителството да защити в Съвета позицията за намаляване броя на инспекциите. По-късно, при обсъжданията на въпросната проектодиректива в Съвета е възприето становище за измененията й в посока намаляване броя на инспекциите.
ІV. На следващо място, Народното събрание упражнява парламентарен контрол и върху усвояването на средства от фондовете на ЕС. Той се осъществява от постоянна подкомисия към Комисията по европейските въпроси, специализирана по усвояване на средствата от ЕС и от ресорните постоянни парламентарни комисии съобразно предмета на тяхната дейност. На заседания на специализираната подкомисия са проведени изслушвания относно оперативните програми “Конкурентоспособност”, “Административен капацитет”, “Развитие на човешките ресурси”, “Регионално развитие”, “Околна среда” и др.
В резултат от този парламентарен контрол през юни тази година бе прието решение на Народното събрание, с което то упражни правомощието си по чл. 5, ал. 5 от Закона за Сметната палата да възлага на Сметната палата провеждането на одити. Решението предвижда Сметната палата да извърши две проверки във връзка с усвояването на средства на ЕС - на системите за управление на структурните и кохезионния фонд и на системите за прилагане на Националния стратегически план за развитие на селските райони и на Националния план за рибарство и аквакултури.
V. Макар че влизането в сила на Договора от Лисабон изглежда ще се забави, Народното събрание вече работи и по друг канал за въздействие върху процеса на изработване и приемане на европейските актове, свързан непосредствено с този договор. Става дума за контрола за спазването на принципа на субсидиарност.
Какво е новото в Договора от Лисабон? Въвеждат се следните правила:
- Ако една трета от националните парламенти сметнат, че дадено предложение за законодателен акт на ЕС не отговаря на принципа на субсидиарност, вносителят му ще трябва да го преразгледа и да реши да го запази, промени или оттегли. Това правило е известно като “жълт картон”.
- Ако вносителят на проекта, обикновено Европейската комисия, запази предложението и след преразглеждането му и мнозинството от националните парламенти е против него, се открива специфична процедура: вносителят ще трябва да изложи мотивите си за запазване на предложението, а Европейският парламент и Съветът ще поемат ролята на арбитри и ще решат дали законодателната процедура да продължи или не – т.нар. процедура по “оранжев картон”.
Независимо че Договорът от Лисабон все още не е в сила, националните парламенти на държавите членки вече извършват колективни проверки за прилагането на принципа на субсидиарност. Това става по инициатива на Конференцията на Комисиите по европейските въпроси (COSAC).
През настоящата година вече е извършена една проверка за прилагането на принципа по тази линия по отношение на предложение за Рамково решение на Съвета за изменение на Рамково решение 2002/475/ПВР относно борбата срещу тероризма. В момента нашият парламент участва във втори тест за прилагане на принципа, този път по отношение на проекта за Директива на Съвета за прилагане на принципа на равно третиране извън работното място. Срокът за упражняване на контрола за субсидиарност по втория тест е до началото на септември 2008 г. При обсъждането и на двете предложения за актове на ЕС не е установено нарушение на принципа за субсидиарност.
Контролът за субсидиарност се осъществен от съответната ресорна парламентарна комисия, в чиято компетентност попада урежданата с проекта на акт на ЕС материя, и от Комисията по европейските въпроси. Окончателното становище относно спазването на принципа е прието от Комисията по европейските въпроси.
Контролът от страна на националните парламенти за прилагане на принципа за субсидиарност, има не само правно значение, но и икономическо и социално значение. Необоснованото приемане на нормативни актове на съюзно, вместо на национално ниво, може да доведе до по-големи разходи – за излишна администрация и контрол, може да предизвика и нежелателни социални последици, тъй като не се отчитат специфичните социални нужди по места.
VІ. Има и други важни нови функции, свързани с Договора от Лисабон, упражняването на които предстои да започне.
Една от тях е засилването на парламентарния контрол на националните парламенти по отношение на пространството на свобода, сигурност и правосъдие.
С Договора от Лисабон сътрудничеството в областта на правосъдието и вътрешните работи се наблюдава засилване на над националните елементи в регулирането.
Създава се възможност националните парламенти на държавите членки да участват в механизмите за оценка на изпълнението на политиката на ЕС в рамките на пространството на свобода, сигурност и правосъдие. Това означава, че те ще бъдат информирани за съдържанието и резултатите от оценката, извършена от органи на ЕС по отношение на дейността на съответните национални органи, които прилагат политиките по правосъдие и вътрешен ред.
Националните парламенти ще участват и в оценяването на Евроюст и в контрола на действията на Европол.
В тази област също Народното събрание трябва да пристъпи към подготовка за изпълнение на новите функции, които ще му бъдат възложени с Договора от Лисабон.
Националните парламенти вече ще участват по-активно в процедурите за преразглеждане на учредителните договори и българският парламент трябва своевременно да е подготвен за това.
При обикновената процедура за преразглеждане на Договорите представители на националните парламенти ще бъдат включени в Конвента за изработване на измененията и непосредствено ще участват в подготовката им. При опростената процедура всеки национален парламент, в това число и Народното събрание, ще може да изрази несъгласие с решение на Европейския съвет относно промяна на начина на гласуване в Съвета при приемане на актове – от единодушие към квалифицирано мнозинство, както и относно преминаването от специална към обикновена законодателна процедура. В тези случаи решението на Европейския съвет няма да се приема.
VІІ. Новите функции и отговорности изискват от националните парламенти на държавите членки да поставят на качествено ново, по-високо, ниво сътрудничеството помежду си.
Нараства ролята на конференциите на национални парламенти на държавите членки и Европейския парламент като Конференцията на председателите на националните парламенти и Конференцията на комисиите по европейските въпроси (COSAC).
Конференцията на председателите на парламентите в ЕС е форум, чиято цел е обмен на информация и укрепване на парламентарния контрол по въпроси, свързани със сферите на компетентност на ЕС. Конференцията допринася също така за предприемане на съвместни действия на председателите по различни теми, отнасящи се до ролята на парламентите и организацията на парламентарната дейност.
Народното събрание участва активно в работата и в инициативите, предприети от Конференцията на председателите на националните парламенти в ЕС за сътрудничество между националните парламенти. Един от примерите за успешна инициатива на Конференцията на председателите е създаването на специализирана Интернет страница за обмен на информация по въпросите на ЕС, известна като IPEX. Тя съдържа информация относно дейността на отделните национални парламенти по парламентарен контрол върху участието на правителството в европейския законодателен процес, както и относно други дейности на националните парламенти, свързани с ЕС. Информацията се попълва от служители в съответния национален парламент. Значението и приложимостта на тази страница ще се увеличи още повече след влизане в сила на Договора от Лисабон, предвиждащ засилена роля на националните парламенти в ЕС.
Друга форма за сътрудничество между националните парламенти на държавите членки на ЕС и Европейския парламент, чиято ефективност нарасна през последните години, е Конференцията на комисиите по европейските въпроси (COSAC). Конференцията е формално призната като форма на междупарламентарно сътрудничество в ЕС с Протокола за националните парламенти към Договора от Амстердам. В рамките на този форум членове на специализираните комисии по европейските въпроси обсъждат с представители на европейските институции теми, свързани с институционалните въпроси и политиките на ЕС. Срещите на COSAC завършват с приемане на заключителен документ, който се адресира до европейските институции. Народното събрание е представено на конференцията от делегация от членове на Комисията по европейските въпроси, които вземат активно участие в нейната работа, както и в предприетите по нейна линия дейности.
Засилва се и ролята на организираните от Европейския парламент междупарламентарните срещи по конкретни теми, свързани с политиките на ЕС като въпросите на общата външна политика и политика на сигурност, включително и по отбранителните й аспекти.
Освен сътрудничество с парламентите на държавите членки на ЕС, Народното събрание осъществява дейност, свързана с укрепването и развитието на регионалното междупарламентарно сътрудничество. Така например, българският парламент е домакин на регионалния секретариат за парламентарно сътрудничество в Югоизточна Европа. Секретариатът представлява важна фаза в институционализирането на регионалното междупарламентарно сътрудничество. Народното събрание подкрепя напълно осъществяваните от него дейности, насочени към подпомагане на парламентарните дейности, осъществявани по Процеса за сътрудничество в Югоизточна Европа.
Друга важна дейност, предприета от Народното събрание по линия на регионалното сътрудничество е организираната съвместно с Министерството на външните работи на България и в тясно сътрудничество с Германската асоциация за Югоизточна Европа през ноември 2007 г. международна конференция на тема “Регионалното сътрудничество в района на Черно море и Дунав: Отговори на предизвикателствата и предлагане на нови перспективи”. Конференцията обсъди редица ключови аспекти на регионалното сътрудничество в района на Черно море и Дунав в контекста на присъединяването на България и Румъния към ЕС, в резултат на което ЕС директно достигна до бреговете на Черно море. Това доведе до значително нарастване на важността на Черноморския регион за ЕС както в икономически план, така и в сферата на политиката на сигурност. Между обсъдените въпроси на конференцията бяха новата морска политика на ЕС, екологичните предизвикателства за региона на Дунав и Черно море, ролята на Дунав и Черно море като свързващи региони и съседи чрез транспорт и инфраструктура.
В заключение може да се отбележи, че междупарламентарните връзки ще навлязат все по-надълбоко в структурата на парламентите, създавайки канали за обмен на информация и сътрудничество между отделните парламентарни комисии и административни звена.
VІІІ. Накрая, следва да се отбележи и една предстояща инициатива на Народното събрание, насочена към повишаване качеството на българското законодателство. Българският парламент планира да създаде условия за извършване в Народното събрание на оценка на въздействието на обсъждани законопроекти. За целта се предвижда обучаване със средства по Оперативна програма “Административен капацитет” на експерти от администрацията на парламента, които да осигурят извършването на такава оценка. Създаването на механизъм и капацитет за извършване на оценка на въздействието на законопроектите би допринесло за оптимизиране на законодателната дейност и подобряване на приеманите закони.
