Държавните капиталонатрупващи фондове (Sovereign Wealth Funds) акумулират активи, които се ръководят директно или индиректно от правителството. Натрупаните средства се използват за постигане на национални цели. Тези фондове могат да се финансират от 1) резерви от чуждестранни валути; 2) продажба на природни богатства като нефт; 3) общи данъчни приходи и други бюджетни приходи.
Потенциалните цели, които обуславят съществуването на тези фондове, могат да бъдат различни: например, получаване на по-голяма доходност върху държавните резерви, осигуряване на средства в бюджета, когато природните богатства се изчерпат или цената им спадне, осъществяване на политическите приоритети на правителствени програми и др. Често създаването на тези фондове има за цел да неутрализира негативните последици от бизнес циклите и икономическите флуктуации в резултат от промени в цените на природните богатства. Поради тази причина, средствата в тези фондове най-често се инвестират в чуждестранни активи.
Такива фондове има в Кувейт, Китай, Саудитска Арабия, Сингапур, Либия, Катар и др.
Като своеобразна разновидност на тези фондове са така наречените публични пенсионни резервни фондове (Public Pension Reserve Funds) или сребърни фондове, които имат за цел да финансират държавната пенсионна система, базирана на разходопокривен принцип. Те се групират в два вида:
- 1) фондове, които са собственост директно на правителството или така наречените Държавни пенсионни резервни фондове (Sovereign Pension Reserve Funds). Те не са част от социално-осигурителната система и се финансират чрез директни фискални трансфери от правителството. Целта им е да подпомогнат финансирането на пенсиите в даден бъдещ период. Повечето държави нямат право да теглят средства от тези фондове в продължение на няколко десетилетия.
- 2) фондове, които са собственост на социално-осигурителната система (Social Security Pension Funds). Стриктно погледнато, не всички пенсионни фондове от втория вид могат да бъдат класифицирани като държавни капиталонатрупващи фондове, защото някои от тях са легално независими от правителството и техните баланси не са интегрирани към системата от национални сметки. Тези фондове обикновено се финансират от остатъчни приходи от социални осигуровки, които плащат работещите и не се използват за изплащане на пенсии в текущата година. Възможно е тези приходи да идват и от държавния бюджет под формата на целеви трансфери към социално-осигурителната система. Тези фондове може да се ръководят от социално-осигурителния институт или от независим публичен орган.
Целта на публичните фондове е да предоставят частично покритие на задълбочаващия се дефицит на държавните разходопокривни пенсионни системи в условията на застаряващо население. В действителност, обаче, те не водят до трайно решение на проблемите на пенсионната система, а до временно изглаждане на негативните фискални последици от вътрешния дисбаланс на системата.
Публични и частни пенсионни фондове
Общото между публичните и частни пенсионни фондове е, че и двата вида акумулират средства, които служат за изплащане на пенсии и действат на капиталов принцип. Целта им е да осигурят под една или друга форма пенсиите на бъдещото поколение. Основната разлика между тях е собствеността на средствата - при частните фондове собствеността на средствата е на бенефициентите и те имат правото да се разпореждат с тях при предварително зададени правила, докато собствеността на средствата на държавните пенсионни фондове е на публичната институция, която ги администрира - било то социално-осигурителния институт или правителството. По този начин държавните фондове са зависими в по-голяма степен от политически решения и влияние. За да се неутрализира тази опасност, трябва да се спазват международно признати стандарти за управление на публичните фондове, които да осигуряват прозрачност и ефективност на инвестираните средства. Например, Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР) е изготвила подробен наръчник за управление на пенсионните фондове. Централна роля има избирането и назначението на членовете на борда на резервния фонд, защото от тях зависи начина на управление на средствата и избора на инвестиционна стратегия.
Въпреки че капиталът, акумулиран в частните пенсионни фондове по света (16 трилиона щатски долара към 2006 г.), е около четири пъти повече от натрупаните средства в държавните пенсионни фондове (4 трилиона долара), в някои развити страни като Франция, Япония, Южна Корея, Норвегия и Швеция средствата в държавните пенсионни фондове са повече от тези в частните фондове (виж графиката по-долу).
Обем на частните и публични пенсионни фондове в избрани страни през 2006 г. (млрд. щ. долара)
Източник: OECD, Pension Markets in Focus, November 2007
Частните пенсионни фондове, основани на капиталонатрупващ принцип, са за предпочитане спрямо държавните фондове[1]. Основната причина се корени във факта, че при частните фондове собствеността на средствата остава в ръцете на работещите и те имат стимули да плащат пълния размер на вноските си и да не крият доходите си. Управляването на средствата от частния сектор намалява политическия риск, който съществува при държавното социално осигуряване. В същото време, струпването на средства в ръцете на държавата крие опасност от привличане на интереси на определени групи, опити за преразпределение на ресурси от богати към бедни или към политически по-силни и организирани групи, поява на ограничения - напр. да не се инвестира в компании от тютюневата индустрия и т.н. Частният сектор, при наличието на конкуренция и свобода на договарянето, се характеризира с по-голяма иновативност в създаването на нови продукти и услуги.
Натрупването на средства в държавни пенсионни фондове не променя негативните последици от функционирането на държавна пенсионна система, основана в по-голямата си част на разходопокривен принцип, а именно - изкривени стимули, свръхданъчно бреме и загуба на ефективност.
В същото време в страни с неефективен публичен сектор не може да се очаква наличието на предимства като по-малко разходи поради икономии от мащаба или по-висока доходност на инвестициите. Според индикаторите на Световната банка за добро управление България изоставя спрямо повечето развити страни, а именно според показателите "ефективност на управлението", "върховенство на закона" и "борба с корупцията". Ето защо, наличието на държавен пенсионен фонд сам по себе си не е достатъчно условие за стабилизиране на пенсионната система и осигуряване на фискалната стабилност в дългосрочен план. Сребърният фонд, обаче, може да се използва за провеждане на реформа - увеличаване на дела на капиталовия стълб с тенденция към преминаване изцяло на капиталов принцип на функциониране на пенсионната система.
Има две съществени разлики в управлението на държавните и частните пенсионни фондове, базирани на капиталов принцип.
Частните фондове обикновено се контролират от независим публичен орган, който надзирава финансовите институции в страната. Инвестиционните стратегии на частните фондове подлежат на регулации и рестрикции, докато държавните резервни фондове обикновено не подлежат на предварителен контрол от независим публичен орган. За да бъде прозрачно и ефективно управлението на фонда и да се избягват злоупотреби, е изключително важно да има външен одитор, чиито доклади да бъдат публично достъпни. Правителството трябва да създаде необходимите механизми за прозрачност и отчетност чрез предоставяне на публичност. От друга страна частните пенсионни дружества оперират в условията на конкуренция и техните резултати може да се сравняват по между им. Те имат стимули да получават максимална доходност срещу поетия риск, за да привлекат клиенти. Същото не важи за държавния публичен фонд, който не се стреми да привлича клиенти и да печели доверието на частни инвеститори, защото средствата се акумулират във фонда по закон.
Изводи
- - Инвестирането на средствата в публичните пенсионни фондове, които действат на капиталов принцип, води до запазване на тяхната покупателна способност и дори до увеличаването им, ако се спазват правилата за добро и професионално управление на средствата.
- - При управлението на средствата във фонда трябва да се спазват принципите на прозрачност, професионализъм и отговорност и да се минимизира опасността от политическо влияние върху инвестиционната стратегия на фонда.
- - Сребърните фондове създават възможност за временно неутрализиране на негативните ефекти от застаряване на населението върху държавната разходопокривна система чрез финансиране на дефицитите и осигуряване на средства за изплащане на обещаните пенсии без драстично увеличаване на данъчното облагане на работещото бъдеще поколение.
- - Наличието на публичен резервен фонд не е достатъчно условие за поддържането на стабилността на пенсионната система, която е основана на разходопокривен принцип. Следователно, съществуването на този фонд не отменя необходимостта от цялостна реформа в социално-осигурителната система на страната в условията на застаряващо население. Необходимо е едновременно с наличието на този фонд да се провежда реформа, насочена към приватизиране на пенсионната система и постепенно преминаване към изцяло капиталонатрупваща система.
- - Сребърният фонд в страната може да се използва като буфер за провеждане на реформа в пенсионната система, което ще помогне да се покрие дефицита на прехода при преминаване към изцяло капиталова пенсионна система, основана на лични сметки на работещите в частни пенсионни фондове.
Целия Анализ на публичните пенсионни фондове по света можете да прочете тук.
[1] Juan Yermo, Governance and Investment of Public Pension Reserve Funds in Selected OECD Countries, OECD Working Papers on Insurance and Private Pensions, No. 15, OECD Publishing, 2008
