Години наред основна критика към продължителното управление на ГЕРБ беше доминиращата роля на изпълнителната власт при вземане на решения, за сметка на отслабено народно събрание с почти анонимни и често безгласни депутати. Едва ли обаче тези, които наричаха парламента “гумен печат на премиера” и настояваха “да се възстанови парламентаризма в парламентарната република” – кауза, впрочем, зад която няма как да не застане всеки разумен човек, разбиращ значението на върховенството на правото и институциите за свободата и просперитета – трябва да са доволни от това, на което сме свидетели.
“Хотели как лучше, а получилось как всегда” – свободният превод на обобщението на бившия премиер Черномирдин от 1990-те е “каква я мислехме, каква стана…”.
Какво беше преди?
“Преди” научавахме най-важните цели и приоритети от премиера, понякога в управленската програма, почти винаги – в пакета бюджетни закони. Данъци, доходи, и изобщо бизнес среда – в годишния цикъл по приемане на бюджета, като правило през есента, с водещата роля на министъра на финансите. Секторни политики – от инициативите на ресорните министерства, което означаваше работни групи, първи, втори и т.н. вариант, а при силна реакция от засегнати страни и гражданското общество и “обратен завой” при гласуване в парламента.
Какво е сега?
Парламентът действително взе властта от правителството. Нямаме ясен бюджетен цикъл – бюджетите се приемат по всяко време на годината, важните промени в данъци и разходни програми минават за дни. Ключови реформи не минават предварителна оценка на въздействието – каквато, колкото и да е формална, се прави за всички предложения на изпълнителната власт, няма ясен “собственик” на инициативите, няма “домакин” на обществени обсъждания, бизнес и представители на засегнати страни или не разбират какво се готви, или трябва да заявят становище за броени часове. Решения от увеличение на пенсии или такси в детските градини, през субсидии за бизнеса за цената на тока и държавни помощи за фалирали предприятия, избор на изпълнител за изграждане на ядрена електроцентрала, финансиране на енергийна инфраструктура за стотици милиони, до значителни данъчни преференции се „появяват“ в парламентарните комисии сутринта и се приемат в зала следобед или на следващия ден. Без устойчиви мнозинства – но с бързо и по неясни начини формиращи се тематични и еднократни, без адресат на бъдеща политическа отговорност за регулации, разпореждане с активи или разходи за милиарди.
Регулации, практика и процедури: фактите
Гласуванията от последните дни прекрасно разкриват как една примитивна, недомислена и невежа идея[1] лесно може да премине през българския парламент и да издържи правилата на законодателния процес, приети в Правилника на НС.
Но това не е най-страшното. Всъщност, гласуванията за един ден, невъзможността на засегнатите страни да участват в обсъждане, вкарването на предложения, струващи милиарди на данъкоплатеца и бъдещите поколения без изобщо да се мисли и съгласува, камо ли да се следва някаква бюджетна логика, е практика не от тази седмица.
В последните години регулаторният процес съществува в някаква паралелна реалност – законодателната инициатива е почти изцяло в народните представители за сметка на намаляващата роля на изпълнителната власт (администрацията). Дори и да приемем, че в това няма нищо лошо, защото депутатите са в парламента именно за да променят нещата към по-добро от името и в интерес на изпратилите ги там граждани, важно е какво се случва в действителност.
Какво показва редовното изследване на парламентарната дейност[2] и на практика на изпълнителната власт от Годишния доклад за оценка на въздействието през 2023 г.[3]?
Изпълнителна власт
- За първи път през 2023 г. е налице намаление с близо 9% на общия брой съгласувани от администрацията на Министерския съвет предварителни оценки на въздействието на проекти на нормативни актове, т.е. намалява потокът от проекти към парламента от изпълнителната власт;
- През 2023 г. при съгласуването на всички предварителни оценки на въздействието от администрацията са формирани 926 препоръки за подобрение на качеството на оценките, което е увеличение с около 44% в броя направени препоръки спрямо 2022 г.
- През 2023 г. са проведени общо 687 обществени консултации, като в 303 консултации са получени общо 1964 предложения от заинтересованите страни;
- Точно една четвърт от националните обществени консултации през 2023 г. са с по-кратък от обичайния 30-дневен срок, което се позволява само при изключителни обстоятелства, които трябва да бъдат мотивирани.
Парламент
- В 90% от внесените в Народното събрание законопроекти не е посочена информация за провеждане на обществени консултации или обсъждания, организирани от вносителя;
- В 92,8% от внесените законопроекти в НС не е използвана в аргументацията гледните точки на заинтересованите страни;
- В 65,7% от внесените законопроекти в НС не са посочени финансови и други средства, необходими за прилагането на новата уредба.
Резултатът не е неочакван, имайки предвид свободата на действие на народните представители, които често нямат времето, експертизата на ресорните експерти в министерствата, нито натрупаното знание за съответните политики през годините. Като добавим и ограничения капацитет на дирекция „Законодателна дейност, парламентарен контрол и право на Европейския съюз“ в НС, която дава правни консултации, изготвя правни анализи, становища и предложения по внесените законопроекти, то на практика предварителна оценка на въздействието на внесените проекти от народни представители няма.
Сравнение на регулаторния процес
| Администрация (министерства) Около 35% от внесените законопроекти в НС | Народно събрание (депутати) Около 65% от внесените законопроекти в Парламента | Ефекти | |
| Изискване за планиране на законодателната работа | Да В последните две години не се спазва, поради служебните правителства. | Не | – Хаос – Възможност за заобикаляне на процедури – Липса на предвидимост и стабилност за бизнеса, гражданите и съдебната система, които постоянно трябва да следят промените и да се променят съгласно тях. |
| Има ли предварителна оценка на въздействието | Да Има ясни изисквания, има и контрол на качеството им от дирекция в Министерски съвет | Реално не Имитира се оценка в една страница на почти всички проекти | – Изцяло отстъства специализирано знание, аргументация, анализ и оценка на варианти за действие, на тяхната цена за бизнеса, на очакваните резултати. – Приемат се обречени на неуспех политики, скъпо струващи и/или неприложими решения – Лесно се прокарват лобистки идеи – Минават лесно корупционни практики |
| Има ли широки предварителни публични консултации | Да, в повечето случаи Има минимален 30 дневен срок, но и изключения при спешност | Не, въпреки че има дискусии в ресорните комисии | – Лесно минават незабелязано или на бърз ход законодателни идеи, които може да са в полза на малка група граждани и/или бизнес. – Често има изненада от дадена промяна. |
| Изискване за отговор на получените становища | Да Има задължение за публикуване на справка на постъпилите становища с коментар на администрацията дали приема или не и защо. | Не За да не се “ограничава законодателната инициатива на представителите на народа”, те могат да правят каквото решат, стига да намерят достатъчно подкрепа в пленарна зала | Засегнатите страни не могат да разберат изцяло логиката и намеренията на предложенията, нито да дадат други, които биха били по-удачни. |
Източник: ИПИ
Вместо здрав разум, баланс и взаимен контрол, гаранции за свободата и конкуренцията, отчитане на интересите на засегнатите страни, анализ на губещи и печеливши – парламентаризъм, ама базов модел и от АлиЕкспрес.
[1] Виж тук – https://www.dnevnik.bg/analizi/2024/08/07/4660738_zakonut_sreshtu_propagandata_na_netradicionna/
[2] Виж тук – Изследване на законодателната дейност на 49-то Народно събрание (12 април 2023 г. – 24 април 2024 г.), https://parliament.bg/bg/ncpi.
[3] Виж тук – Годишен доклад за извършване на оценка на въздействието през 2023 г., одобрен от Съвета за административната реформа на 07.08.2024 г., https://strategy.bg/Publications/View.aspx?lang=bg-BG&categoryId=&Id=390&y=&m=&d=.
