Поглед към Плана за възстановяване и устойчивост: приоритети, инвестиции, очаквани резултати

Пълният текст на изследването е достъпен ТУК

Резюме

Пандемията от коронавирус предизвика криза, която води до спад в икономическата активност, нарастване на публичните разходи, бюджетните дефицити и държавните дългове, натиск върху публичните системи и увеличаване на бедността в почти всички държави по света. Европейските икономики също преживяват тежък срив и това дава основание страните членки да търсят варианти за съвместно финансиране, които да ограничат негативните последици от кризата.

Така се създава „Следващо Поколение ЕС“ - временен инструмент с общ ресурс от над 800 милиарда евро, който има за цел да подпомогне възстановяването от икономическите и социалните щети, причинени от пандемията, както и да ускори зелената и цифровата трансформация на икономиките за постигане на устойчив дългосрочен растеж.

Страните получават различно финансиране в зависимост от оценката на дълбочината на кризата и цялостното ниво на икономическо развитие. България се очаква да реализира едни от най-големите макроикономически ефекти сред държавите от ЕС – както пряко от реализирането предвидените инвестиции, така и индиректно като вторични ефекти от изпълнението на плановете на другите страни на съюза заради все по-дълбоката интеграция на икономиките в общия пазар.

Националният план за възстановяване и устойчивост на България е единствен по рода си мащабен стратегически документ, който включва списък от реформи в най-ключовите сектори и проекти за инвестиции в тях. Те следва да подпомогнат възстановяването на икономиката от корона кризата и да осигурят пътя към по-„зелена“ икономика и по-добро цифрово развитие.

Последната, пета, версия на Плана на България е представена на 15-ти октомври 2021 година и е изпратена официално на Европейската комисия от служебното правителство на Стефан Янев. Планът съдържа 59 проекта за инвестиции и 46 реформи в четири основни стълба - „Иновативна България“, „Зелена България“, „Свързана България“ и „Справедлива България“. Общото финансиране на инвестициите, включени в Плана е 21 млрд. лв., от които 13 млрд. лв. са осигурени по Механизма за възстановяване и устойчивост.

Българският план все още не е окончателно одобрен, като забавянето в представянето му пред ЕК до известна степен се дължи на политическите обстоятелства в страната. Планът съдържа и сериозни политически ангажименти, които вероятно ще трябва да бъдат потвърдени от редовно избрано правителство, подкрепено от парламентарно мнозинство, за да се осигури безпроблемното му изпълнение.

Настоящият анализ има за цел да представи същността на Механизма за възстановяване и устойчивост, историята на включването на България в пакета „Следващо поколение“ и вече подадения Национален план за възстановяване и устойчивост на България. Засичането на заложените в страната параметри за изпълнение, приоритетите на ЕС и планираните инвестиции в останалите страни членки показва доколко България се вписва в общите политики на Съюза. Инвестициите, включени в българския план, очертават пътя на страната към осъществяването на важни реформи, възстановяването от пандемията и нейните последствия и постигането на устойчив икономически растеж.

Основните наблюдения от прегледа на подготовката и същността на Плана за възстановяване и развитие могат да се обособят в няколко отделни групи.

Приоритети:

Голяма част от държавите членки засега предвиждат да ползват само безвъзмездни помощи, като повечето са представили планове за пълната сума, която ЕК отпуска по Механизма. България не прави изключение. Допълнителната възможност за дългово финансиране са поискали малко на брой държави.
Има определени области (например в енергетиката и селското стопанство), при които националната реформа/политика изцяло следва европейските насоки и изисквания. В тези случаи е трудно да се дефинира реформа и проект, които да изпълняват условията за допълняемост.
Основна част от реформите са представени през инструментите за реализацията им – промяна на законодателството, сформиране на работни групи и комисии, разработване на стратегически документи, създаване на административни структури. Това означава, че на практика наименованието на реформите се разминава със съдържанието им, а последното в някои случаи дори не е ясно дефинирано.
Няма връзка между част от проектите и реформите. Голяма част от реформите повтарят вече съществуващи стратегически документи и започнали реформи – това е очаквано от гледна точка на това, че ЕК още при подготовката на Механизма за възстановяване и устойчивост разяснява, че ще финансира и стартирали реформи, ако отговарят на останалите условия. Някои проекти от своя страна не дават ясна възможност да се установи по какъв начин ще допринесат за реализирането на реформите. Предстоят тематични анализи на ИПИ, които ще разгледат подробно тези наблюдения.

Инвестиции:

Няма връзка между отделните проекти (може би с изключение на проектите в областта на енергетиката), което означава, че най-вероятно са разработвани самостоятелно и преди да е ясна цялата концепция за реформите и развитието на секторите.
Основно се харчи с обществени поръчки – до голяма степен е очаквана употребата на обществени поръчки при изпълнението на проектите по плана, тъй като това е основният начин държавата прозрачно и регламентирано да избира изпълнител и да изразходва обществени средства. Равнището на контрол при обществените поръчки трябва да е на много високо ниво, за да не се допускат нередности и престъпни схеми, а това често е проблем в България.
Около ¾ от разходите са изграждане/рехабилитация на инфраструктура и физически капитал (закупуване на машини и съоръжения). Останалата ¼ е са човешки капитал, труд и технология. Планът за възстановяване на практика се използва като заместител на национална инвестиционна програма в редица сектори.

Очаквани резултати:

Липсата на аванс по плана може да има негативен ефект върху бюджета и макроикономическите показатели на България за 2021 г.
По оценки на Европейската комисия през 2024 г. България ще реализира едни от най-големите ефекти от плана върху БВП – както директно от изпълнението на плана (3%), така и индиректно като вторични ефекти от изпълнението на плановете на другите държави на съюза (0,7%).
Ако за сравнение разгледаме ефекта от плана за възстановяване върху БВП в контекста на общия размер на публичните разходи на България, може да отбележим, че планът има относително слабо влияние (малко над 5,5% от БВП през 2024 г. в сравнение с около 40% публични разходи). Така, независимо от амбициите, планът за възстановяване следва да допълва националните усилия за реформи и инвестиции и няма как да замести общата стратегия и политиката на държавата в отделните сектори.
Отлагането на реформите и проектите във втората половина на плана (след 2023 г.) може да се окаже загуба на ценно време. Българският план е силно „изтеглен“ назад във времето – до степен да си задаваме въпроса дали това е план за възстановяване след тежка криза или инструмент за реализиране на някакви инвестиционни идеи в добавка към кохезионната подкрепа.
Планът за възстановяване не съдържа икономически анализ за обща оценка на ефектите от проектите на секторно ниво, което означава, че е много трудно да се прецени какви ще са резултатите от изпълнението им и доколко ще се постигнат целите.
Няма ясно дефинирани цели и индикатори. Индикаторите не са формулирани по начин, който да позволява оценка на резултатите и ефектите от изпълнението на проектите. Те до голяма степен не отговарят на изискванията за връзка с веригата на резултатите.

И накрая в заключение ще отбележим, че ниското качество на индикаторите за оценка показва слабости в разработването на проекти, подходящи за финансиране. Дори Европейската комисия да одобри Националния план за възстановяване и устойчивост на България и да започне да финансира проектите скоро, под въпрос остава дали тези средства няма да се превърнат в поредната схема за пилеене и неефективно изразходване на пари без ясен краен (полезен) резултат.

Този документ е създаден с финансовата подкрепа на Фонд Активни граждани България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство. Цялата отговорност за съдържанието на документа се носи от Институт за пазарна икономика и при никакви обстоятелства не може да се приема, че този документ отразява официалното становище на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Оператора на Фонд Активни граждани България (http://www.activecitizensfund.bg).