Проблемите на медицинската експертиза на работоспособността години наред стоят на вниманието на омбудсмана. Омбудсманът многократно се обръща, както към министъра на здравеопазването и директора на НЕЛК, така и към Министър председателят, с настояване да се предприемат необходимите мерки за подобряване на работата на органите на медицинската експертиза.
Проблемите бяха широко отразени и в Годишните доклади на омбудсмана пред Народното събрание. На 18.10.2007 г., омбудсманът изложи проблемите в работата на органите на медицинската експертиза и пред парламентарната комисия по здравеопазване.
До омбудсмана на Република България постъпват множество жалби и сигнали както от граждани, така и от членовете на експертните комисии, с които се правят оплаквания от редица проблеми на медицинската експертиза на работоспособността. При извършването на проверки по жалбите бяха констатирани редица проблеми, които се нуждаят от неотложно решение.
На първо място трябва да се отбележи, че Националният съвет по медицинска експертиза, създаден съгласно чл. 102 от Закона за здравето, в продължение на няколко години изобщо не функционираше. Положителен е фактът, че в крайна сметка този толкова важен орган се конституира и прие Правилник за дейността си. Независимо от това, Националният съвет по медицинската експертиза е длъжник що се отнася до изготвяне на становища по националната здравна политика, свързани с медицинската експертиза на работоспособността, координацията на дейностите между държавните органи във връзка с медицинската експертиза на работоспособността, изготвянето на анализи за състоянието на медицинската експертиза на работоспособността и изготвянето на предложения за промени в нормативната уредба, методиката на финансиране и контрол над дейността на медицинската експертиза на работоспособността.
На второ място, организацията на работа, числения състав, местоположението и профила на експертните комисии не винаги отговаря на нарасналите нужди на населението. Въпреки разкритите нови ТЕЛК, огромното увеличение на желаещите да се освидетелстват пред органите на медицинската експертиза на работоспособността не е посрещнато от съответни промени в организацията на работа, така, че да бъдат задоволени нарасналите потребности. Особено тревожно е положението по отношение на освидетелстването от специализираните ТЕЛК по очни болести. От друга страна нарасналата интензивност на работа на експертните комисии неизбежно води до влошаване на качеството на работа и увеличаване на броя на обжалваните решения.
Допускат се и случаи на освидетелстване по документи без присъствие на освидетелстваното лице, в нарушение на Правилника за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза и РКМЕ.НЕЛК не изпълнява задълженията си да оказва методическа помощ и обучение на лекарите, работещи в ТЕЛК. Преустановен е контролът и методичната помощ, която ТЕЛК оказва на ЛКК и лекуващите лекари. Затруднена е квалификацията на лекарите, работещи в ТЕЛК.
Според действащата нормативна уредба срокът за произнасяне на ТЕЛК и НЕЛК е тримесечен от датата на постъпването на искане за освидетелстване. В много от случаите този срок не се спазва. Удължаването на срока за освидетелстване достига до три и повече години при обжалвани решения пред НЕЛК. Това пряко нарушава правата на гражданите и е с немаловажни последици за тях.
На лице е противоречие между правилата за административно производство уредени в Закона за здравето и Правилник за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза на работоспособността и на регионалните картотеки на медицинските експертизи.
На лице са редица случаи, в които решенията за отмяна на Експертни решения не се връчват на заинтересованите лица - членове на експертните комисии и за която отмяна те научават едва при връчването на наказателни постановления от контролните органи на НОИ. Това освен, че възпрепятства правото на обжалване води и до начисляване на лихви по вземанията за целия период от време между датата на Експертното решение и датата на връчване на наказателно постановление, без длъжностните лица да имат вина за това забавяне. От цялостно преразглеждане се нуждаят и процедурите по отпускане на пенсии за инвалидност, както и сроковете за произнасяне на медицинските комисии към Националния осигурителен институт.
Трябва да отбележим, че с приемането на изменения в Закона за здравето (обн. ДВ 41/2009, в сила от 01.07.2009 година бяха направени редица положителни стъпки за решаването на описаните проблеми. Такива са създаването на Детски експертни лекарски комисии за лица до 16 годишна възраст, законовото уреждане на финансирането на изследванията, назначени от експертните комисии, законовото уреждане на взаимодействието между експертните комисии и Агенцията за хората с увреждания и други.
До 01.07.2009 година, за времето на изчакване на произнасянето на експертната комисия се спираше изплащането на пенсия за инвалидност на освидетелстваните лица, здравни осигуровки и добавки по реда на Закона за социалното подпомагане, което беше с немаловажни последици за освидетелстваните лица. Освен, че ги лишава от доходи за един продължителен срок, често това водеше и до прекъсване на здравноосигурителните им права, лишавайки по този начин тежко болни хора от достъп до медицинска помощ.
С приемането на новата алинея 9 на член 112 от закона за здравето, тези проблеми на освидетелстваните лица бяха решени, но същевременно се създадоха други не по-малко съществени проблеми на членовете на органите на медицинската експертиза. Така едно лице получава пенсия по силата на експертно решение на ТЕЛК, независимо от обжалването му пред НЕЛК. Това е парадокс от правна гледна точка, защото с текстът на чл. 112, ал. 9 от Закона за здравето се въвежда изпълнение на административен акт, който не е влязъл в сила.
При последваща отмяна на това експертно решение от НЕЛК по силата на член 110 от Кодекса за социално осигуряване на членовете на експертната комисия, постановила отмененото решение се издава ревизионен акт за начет. Националния осигурителен институт третира така получената пенсия в периода от постановяването до отмяната (или изменението) на експертното решение, като щета и удържа сумата на платените пенсии, ведно с лихвите от длъжностните лица, членове на експертната комисия.
Трябва да отбележим, че издаването на описаните ревизионни актове се извършва по силата на закона без да се държи сметка за това има ли противоправни действия или виновно поведение от длъжностните лица, членове на експертната комисия, въпреки че същите се третират като физически лица.
Омбудсманът изцяло споделя аргументите изложени в мотивите на няколко решения на Върховния административен съд. Отговорността по чл.110, ал. 1, т. 1, от КСО е субективна, гражданска, деликтна, обезщетителна, юридическа отговорност за причинени на ДОО щети. Тя е субективна, защото за нейното реализиране не е достатъчно обективното съществуване на причинени щети, а е необходимо тези щети да са възникнали като резултат на виновно извършено или допуснато нарушение на общата забрана да се вреди другиму. Основното правило при този вид отговорност е прогласено с разпоредбата на чл. 45, ал. 1 от Закона за задълженията и договорите (ЗЗД) - всеки е длъжен да поправи вредите, които виновно е причинил другиму. Наличието на вина е необходим и задължителен елемент и на фактическия състав на отговорността по чл. 110, ал. 1, т. 1, от КСО. Защото тази отговорност не е обективна безвиновна отговорност, а както вече се каза, тя е субективна отговорност за деликт (какъвто е извършеното или допуснато нарушение на общата забрана да се вреди другиму). Следователно основно задължение на контролните органи на Националния осигурителен институт е да установят наличието на вина за настъпилите щети на ДОО. Липсата на вина изключва отговорността за тези щети.
Настрана от правните аргументи по прилагането на чл. 110 от Кодекса за социално осигуряване, трябва да се отбележи, че дейността на членовете на органите на медицинската експертиза зависи от много фактори, като квалификация, опит, интерпретация на приложените изследвания и оценка на състоянието на болния в момента на освидетелстването. Тази оценка, основана и на клиничен преглед може обективно да бъде различна при преглед извършен няколко месеца или години по-късно от горестоящият орган – НЕЛК. Тоест дори и да приемем, че и двете комисии абсолютно коректно са отразили състоянието на болния може да се получат различни оценки на нетрудоспособността. С приемането на ал. 9 на чл. 112 от Закона за здравето, Народното събрание, в опита си да реши проблема със забавеното произнасяне на НЕЛК по обжалваните експертни решения на ТЕЛК, е създало редица други проблеми, необосновано натоварвайки с имуществена отговорност експертите от ТЕЛК комисиите.
Така установената нормативна уредба крие редица опасности, защото ще окаже възпиращо действие в работата на експертните комисии, повлиявайки на тяхната обективност. Страхувайки се от последващи санкции, комисиите ще бъдат мотивирани да занижават експертните оценки, което в крайна сметка ще причини неблагоприятни последици за болните. Решението тук трябва да се търси там, където е проблема, а именно като се предприемат необходимите действия за скъсяване на сроковете за произнасяне на НЕЛК до предвидените в закона.Освен това, крайно време е да се обсъди и въпроса за нормативното и фактическо разделяне на освидетелстването на трудоспособността на гражданите от социалните добавки, защото докато за първото от значение са медицински критерии, за второто следва да се вземе предвид социалният статус на освидетелстваното лице.Изложените до тук аргументи ми дават основание отново да се обърна към компетентните органи със следните
Проблемите бяха широко отразени и в Годишните доклади на омбудсмана пред Народното събрание. На 18.10.2007 г., омбудсманът изложи проблемите в работата на органите на медицинската експертиза и пред парламентарната комисия по здравеопазване.
До омбудсмана на Република България постъпват множество жалби и сигнали както от граждани, така и от членовете на експертните комисии, с които се правят оплаквания от редица проблеми на медицинската експертиза на работоспособността. При извършването на проверки по жалбите бяха констатирани редица проблеми, които се нуждаят от неотложно решение.
На първо място трябва да се отбележи, че Националният съвет по медицинска експертиза, създаден съгласно чл. 102 от Закона за здравето, в продължение на няколко години изобщо не функционираше. Положителен е фактът, че в крайна сметка този толкова важен орган се конституира и прие Правилник за дейността си. Независимо от това, Националният съвет по медицинската експертиза е длъжник що се отнася до изготвяне на становища по националната здравна политика, свързани с медицинската експертиза на работоспособността, координацията на дейностите между държавните органи във връзка с медицинската експертиза на работоспособността, изготвянето на анализи за състоянието на медицинската експертиза на работоспособността и изготвянето на предложения за промени в нормативната уредба, методиката на финансиране и контрол над дейността на медицинската експертиза на работоспособността.
На второ място, организацията на работа, числения състав, местоположението и профила на експертните комисии не винаги отговаря на нарасналите нужди на населението. Въпреки разкритите нови ТЕЛК, огромното увеличение на желаещите да се освидетелстват пред органите на медицинската експертиза на работоспособността не е посрещнато от съответни промени в организацията на работа, така, че да бъдат задоволени нарасналите потребности. Особено тревожно е положението по отношение на освидетелстването от специализираните ТЕЛК по очни болести. От друга страна нарасналата интензивност на работа на експертните комисии неизбежно води до влошаване на качеството на работа и увеличаване на броя на обжалваните решения.
Допускат се и случаи на освидетелстване по документи без присъствие на освидетелстваното лице, в нарушение на Правилника за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза и РКМЕ.НЕЛК не изпълнява задълженията си да оказва методическа помощ и обучение на лекарите, работещи в ТЕЛК. Преустановен е контролът и методичната помощ, която ТЕЛК оказва на ЛКК и лекуващите лекари. Затруднена е квалификацията на лекарите, работещи в ТЕЛК.
Според действащата нормативна уредба срокът за произнасяне на ТЕЛК и НЕЛК е тримесечен от датата на постъпването на искане за освидетелстване. В много от случаите този срок не се спазва. Удължаването на срока за освидетелстване достига до три и повече години при обжалвани решения пред НЕЛК. Това пряко нарушава правата на гражданите и е с немаловажни последици за тях.
На лице е противоречие между правилата за административно производство уредени в Закона за здравето и Правилник за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза на работоспособността и на регионалните картотеки на медицинските експертизи.
На лице са редица случаи, в които решенията за отмяна на Експертни решения не се връчват на заинтересованите лица - членове на експертните комисии и за която отмяна те научават едва при връчването на наказателни постановления от контролните органи на НОИ. Това освен, че възпрепятства правото на обжалване води и до начисляване на лихви по вземанията за целия период от време между датата на Експертното решение и датата на връчване на наказателно постановление, без длъжностните лица да имат вина за това забавяне. От цялостно преразглеждане се нуждаят и процедурите по отпускане на пенсии за инвалидност, както и сроковете за произнасяне на медицинските комисии към Националния осигурителен институт.
Трябва да отбележим, че с приемането на изменения в Закона за здравето (обн. ДВ 41/2009, в сила от 01.07.2009 година бяха направени редица положителни стъпки за решаването на описаните проблеми. Такива са създаването на Детски експертни лекарски комисии за лица до 16 годишна възраст, законовото уреждане на финансирането на изследванията, назначени от експертните комисии, законовото уреждане на взаимодействието между експертните комисии и Агенцията за хората с увреждания и други.
До 01.07.2009 година, за времето на изчакване на произнасянето на експертната комисия се спираше изплащането на пенсия за инвалидност на освидетелстваните лица, здравни осигуровки и добавки по реда на Закона за социалното подпомагане, което беше с немаловажни последици за освидетелстваните лица. Освен, че ги лишава от доходи за един продължителен срок, често това водеше и до прекъсване на здравноосигурителните им права, лишавайки по този начин тежко болни хора от достъп до медицинска помощ.
С приемането на новата алинея 9 на член 112 от закона за здравето, тези проблеми на освидетелстваните лица бяха решени, но същевременно се създадоха други не по-малко съществени проблеми на членовете на органите на медицинската експертиза. Така едно лице получава пенсия по силата на експертно решение на ТЕЛК, независимо от обжалването му пред НЕЛК. Това е парадокс от правна гледна точка, защото с текстът на чл. 112, ал. 9 от Закона за здравето се въвежда изпълнение на административен акт, който не е влязъл в сила.
При последваща отмяна на това експертно решение от НЕЛК по силата на член 110 от Кодекса за социално осигуряване на членовете на експертната комисия, постановила отмененото решение се издава ревизионен акт за начет. Националния осигурителен институт третира така получената пенсия в периода от постановяването до отмяната (или изменението) на експертното решение, като щета и удържа сумата на платените пенсии, ведно с лихвите от длъжностните лица, членове на експертната комисия.
Трябва да отбележим, че издаването на описаните ревизионни актове се извършва по силата на закона без да се държи сметка за това има ли противоправни действия или виновно поведение от длъжностните лица, членове на експертната комисия, въпреки че същите се третират като физически лица.
Омбудсманът изцяло споделя аргументите изложени в мотивите на няколко решения на Върховния административен съд. Отговорността по чл.110, ал. 1, т. 1, от КСО е субективна, гражданска, деликтна, обезщетителна, юридическа отговорност за причинени на ДОО щети. Тя е субективна, защото за нейното реализиране не е достатъчно обективното съществуване на причинени щети, а е необходимо тези щети да са възникнали като резултат на виновно извършено или допуснато нарушение на общата забрана да се вреди другиму. Основното правило при този вид отговорност е прогласено с разпоредбата на чл. 45, ал. 1 от Закона за задълженията и договорите (ЗЗД) - всеки е длъжен да поправи вредите, които виновно е причинил другиму. Наличието на вина е необходим и задължителен елемент и на фактическия състав на отговорността по чл. 110, ал. 1, т. 1, от КСО. Защото тази отговорност не е обективна безвиновна отговорност, а както вече се каза, тя е субективна отговорност за деликт (какъвто е извършеното или допуснато нарушение на общата забрана да се вреди другиму). Следователно основно задължение на контролните органи на Националния осигурителен институт е да установят наличието на вина за настъпилите щети на ДОО. Липсата на вина изключва отговорността за тези щети.
Настрана от правните аргументи по прилагането на чл. 110 от Кодекса за социално осигуряване, трябва да се отбележи, че дейността на членовете на органите на медицинската експертиза зависи от много фактори, като квалификация, опит, интерпретация на приложените изследвания и оценка на състоянието на болния в момента на освидетелстването. Тази оценка, основана и на клиничен преглед може обективно да бъде различна при преглед извършен няколко месеца или години по-късно от горестоящият орган – НЕЛК. Тоест дори и да приемем, че и двете комисии абсолютно коректно са отразили състоянието на болния може да се получат различни оценки на нетрудоспособността. С приемането на ал. 9 на чл. 112 от Закона за здравето, Народното събрание, в опита си да реши проблема със забавеното произнасяне на НЕЛК по обжалваните експертни решения на ТЕЛК, е създало редица други проблеми, необосновано натоварвайки с имуществена отговорност експертите от ТЕЛК комисиите.
Така установената нормативна уредба крие редица опасности, защото ще окаже възпиращо действие в работата на експертните комисии, повлиявайки на тяхната обективност. Страхувайки се от последващи санкции, комисиите ще бъдат мотивирани да занижават експертните оценки, което в крайна сметка ще причини неблагоприятни последици за болните. Решението тук трябва да се търси там, където е проблема, а именно като се предприемат необходимите действия за скъсяване на сроковете за произнасяне на НЕЛК до предвидените в закона.Освен това, крайно време е да се обсъди и въпроса за нормативното и фактическо разделяне на освидетелстването на трудоспособността на гражданите от социалните добавки, защото докато за първото от значение са медицински критерии, за второто следва да се вземе предвид социалният статус на освидетелстваното лице.Изложените до тук аргументи ми дават основание отново да се обърна към компетентните органи със следните
Препоръки:
1. Националния съвет по медицинската експертиза да анализира информацията за дейността, развитието и състоянието на медицинската експертиза в страната и разработи и представя за приемане от Министерския съвет проекти за изменение и допълнение на нормативни актове, свързани с медицинската експертиза, като отчете изложените по-горе аргументи за разделяне на медицинското освидетелстване от социалното подпомагане.
2. Министерството на здравеопазването да предприеме действия за оптимизирането на състава и местоположението на експертните комисии, контрола и финансирането на дейността им, по начин който ще доведе до скъсяване на сроковете за произнасяне до тези определени в закона.
3. Националната експертна лекарска комисия да приеме програма за обучение и оказване на методическа помощ на лекарите участващи в работата на органите на медицинската експертиза.
4. Предлагаме на Народното събрание, отчитайки изложените от омбудсмана аргументи да обсъди и приеме изменения в Закона за здравето, Кодекса за социално осигуряване и свързаните с тях закони по въпросите на медицинската експертиза на работоспособността по начин, който ще позволи подобряването на работата им и съобразяване на процедурите по административното производство с тези определени с Административно процесуалния кодекс.
